Under fyra år har rådmannen Mats Persson varit utlånad från Domstolsverket för att arbeta för EU i Kosovo med stöd till utvecklingen av landets rättsväsende. Arbetet har gett honom en inblick i hur rättsstater utvecklas i praktiken och därtill möjlighet att bidra med svenska erfarenheter. Hans slutsats är att det behövs mer fokus på att stödja den kultur och de arbetssätt som får systemet att fungera i praktiken – det räcker inte att stifta lagar och skapa institutioner. I detta blogginlägg berättar Mats om sina erfarenheter.
Kosovo är ett av flera länder som siktar på att bli medlemmar i EU. För att det ska kunna bli verklighet krävs att landet uppfyller en rad krav som ställs inom ramen för EU:s utvidgningsprocess. Ett centralt krav är att landet är en fungerande rättsstat, vilket innebär bland annat att grundläggande lagstiftning inte bara finns utan också tillämpas konsekvent, att domstolar är oberoende och att medborgare i praktiken kan få sina rättigheter prövade och tillgodosedda.
Ett stabilt rättsväsende – på pappret
Under min tid i Kosovo kunde jag se ett rättsväsende som på pappret såg ut att vara stabilt, med omfattande lagstiftning och väl etablerade domstolar och andra institutioner. Det finns lagstiftning som ska garantera oberoende och opartiska domstolsprocesser, vilket i sin tur ska säkerställa vissa grundläggande rättigheter och medborgarnas möjligheter att få sina rättigheter prövade och verkställda. Med andra ord, det är klart att det som formellt behövs för en fungerande rättsstat finns på plats. Tyvärr är det också helt klart att tillämpningen haltar på ett sätt som gör att de garantier som lagstiftningen ger och de samhällsförändringar som lagstiftningen syftar till inte får genomslag i praktiken.
I alla rättssystem finns utrymme för tolkning av lagar och regler. Detta är nödvändigt för att reglerna ska kunna användas i de olika konkreta fall som kan uppkomma. I Kosovo kan man se att tillämpningen är, vad jag vill kalla, selektiv. Ibland tillämpas en extrem formalism, där regler tolkas strikt bokstavstroget på ett sätt som leder till orimliga resultat. Och ibland sker tolkningen extremt fritt och kreativt, vilket också kan leda till orimliga och i många fall överraskande resultat. I båda fallen saknas förståelse eller respekt för grundläggande principer och för reglernas syften. Båda fallen leder till rättsosäkerhet och att de effekter som lagstiftningen avsett att åstadkomma uteblir. Det går inte att komma ifrån känslan att den som tillämpar lagarna – domare, åklagare eller myndighetspersoner – i många fall först bestämmer vilken utgång de vill se och därefter hittar ett sätt att motivera det.
Hur tolkningen och tillämpningen sker präglas av den rättskultur och de traditioner som finns inom rättsväsendet i landet. I Sverige har vi en lång och stabil tradition där domare och tjänstemän är lojala mot det system som har utvecklats och beslutats i demokratisk ordning. Principer som saklighet, opartiskhet och offentlighet är för oss inte bara formella krav på pappret, utan något som helt självklart genomsyrar det dagliga arbetet. En sådan tradition, som bygger på rättsstatens principer och som är nödvändig i en rättsstat, saknas i Kosovo, precis som i många andra länder. Självklart finns det domare och åklagare som är opartiska och arbetar för medborgarnas bästa helt enligt rättsstatliga principer. Men det har inte fått generellt genomslag och fortfarande finns i stor utsträckning en lojalitet till personliga nätverk eller andra grupper. Och korruption i olika former är en realitet.
Det framtida arbetet bör fokusera på värderingar och attityder inom rättsväsendet
Mycket av reformarbetet i Kosovo och mycket av det internationella stöd som landet har fått under årens lopp har varit inriktat på lagstiftning och på att bygga upp rättsväsendets institutioner, vilket i sig är viktiga delar. Tanken har nog varit att en sund kultur och sunda värderingar skulle följa med automatik med den nya lagstiftningen och de nya institutionerna. Det har dock inte blivit så. Min slutsats är att man måste arbeta aktivt med att förändra värderingar och attityder hos dem som arbetar i institutionerna. Att ändra värderingar är naturligtvis lättare sagt än gjort och måste vara ett långsiktigt arbete. Men om man inte fokuserar på sådana förändringar tror jag att fortsatt stöd till institutionsbyggande är mer eller mindre meningslöst.
Sveriges Domstolars roll – att bidra med erfarenheter från ett välfungerande rättsväsende
Här ser jag ett särskilt värde i det stöd som Sveriges Domstolars internationella verksamhet ger till rättsstatsutveckling i en rad olika länder. Vi har värdefulla erfarenheter som vi kan dela med oss av och vi kan bidra till en förståelse för vad som faktiskt får ett system att fungera. Det handlar inte om att exportera en färdig modell. Den svenska modellen har trots allt utvecklats under mycket lång tid utifrån våra speciella förhållanden. Men vi kan synliggöra samspelet mellan regler, metod och kultur – och därigenom stödja utvecklingen av arbetssätt som över tid kan skapa en kultur där lojalitet till uppdraget och till medborgarna är i fokus.
/Mats Persson
